我国政府实施行政管理的方式从传统的单方命令、处罚、强制到更多地采取以双方合意为基础的协议方式，是中国国家治理和政府治理走向现代化和法治化的体现。

《修订草案二次审议稿》增加规定因当事人原因不能听取意见的，可以采取书面审查的办法。行政复议作为化解行政争议的主渠道为源自实践的命题，基于该命题的提出背景，通常认为主渠道定位包含整体数量和个案质量双重要求。

行政复议在数量上满足作为化解争议主渠道的整体数量要求，难度肯定会更大，让更多行政争议能够进入行政复议中进行化解，无疑是更优选择。《修订草案》全面回应了主渠道定位的要求，在中观层面对行政复议体制、行政复议范围、行政复议程序、行政复议决定等基本制度进行了修改和完善。始于2008年的相对集中行政复议权和行政复议委员会改革的初衷之一是在集中行政复议权的基础上，通过引入外部力量，补强行政复议中立性天然欠缺之不足，这两项机制如何入法，是行政复议法修订中广受关注的一个问题。申请人固然希望争议能够快速得到解决，但其对案件处理效率的诉求建立在案件获得公正处理的基础之上，如果案件不能获得公正处理，案件处理过程的高效、便捷对其而言则并无实际意义。与来自人民法院的行政诉讼机制相比较，行政复议的行政属性使得复议机关具备更大空间对违法和不适当的行政行为进行全面纠错，从而更充分地实现对公民、法人或其他组织的权利救济。

不过，这种张力并非绝对的对立与否定。《修订草案》对复议案件的审理程序主要作出如下修改：第一，增加规定行政复议证据制度，明确申请人和被申请人的举证责任分配规则。其次，民主化导向提升了行政法法典的可接近性。

(113)参见何源：《德国联邦行政法院典型判例研究——行政决定篇》，法律出版社2020年版，序言第1页。此外，在立法技术上，因完全法典编纂难以兑现，还应关注法典汇编技术，使多层级的法律规范更具整体性，便于公众查询和接近使用。(83)参见高秦伟：《论个人信息保护的专责机关》，载《法学评论》2021年第6期。(29)令人振奋的是，2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出：加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。

当前，随着行政法法典化思潮的滥觞，许多单纯主张制定行政程序法典化的学者也开始转向统一的行政法法典或行政法总则模式。④参见高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，载《法学家》2020年第3期。

(126)从合法到良好是否意味着法治政府建设面临演进性的新课题或者是行政机关自我定位以满足新时代公众新期许的新课题呢?依法行政原则与良好行政原则是何种关系或者根本就是同义反复?假使良好行政为法治的升级版本，又将如何实现?其对行政法学将带来何种新的意蕴?(127)行政法法典化又如何加以回应呢?确实，由确保行政依法实施转向兼具追求行政品质的优劣正成为一种趋势。(122)See Danielle Keats Citron,Technological Due Process,85 Washington University Law Review 1249(2008); Cary Coglianese David Lehr,Regulating by Robot:Machine Learning in the Modern Era,105 The Georgetown Law Journal 1147(2017); Karen Yeung,Why Worry about Decision-making by Machine?,in Karen Yeung Martin Lodge eds.,Algorithmic Regulation,Oxford University Press,2019,pp.21-48.(123)Samer Hassan Primavera de Filippi,The Expansion of Algorithmic Governance:From Code is Law to Law is Code,17 Field Actions Science Reports 88,89(2017).(124)参见江必新、程琥：《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》，载《中外法学》2018年第6期，第1473-1491页。有的虽为自由选择，但均与司法审查密切关联，并未因行政、司法权力分立而割裂彼此之间的连接。修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。

(69)参见黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，载《法制与社会发展》2019年第6期。修改行政复议法、行政许可法，完善行政程序法律制度。故而中国行政法法典化必须持此观念，渐次推动行政法法典中各部分内容的成熟，切不可急于求成。回顾中国行政争议解决机制的发展史，不难看出各种机制并非在一种成熟理论指导下的产物，各种机制每一次的立法修法多系自行其是的作业而已，导致信访、行政复议、行政诉讼等制度以及其他救济方式之间的关系和功能定位呈现出错综复杂的样态。

(89)参见姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第226页。(117)而从欧盟行政法法典化过程来观察，虽然表现内容涉及行政法一般原则的续造与行政法方法论建构两项行政法学的基本课题，但是本质上更关联基本权利内涵的塑造与体系的建立。

世界范围内，近两个世纪以来，法典化再度受到眷顾。另一个名为欧盟行政法的共通核心的研究团队，(45)基于各成员国行政程序法，扎实推进、探求基础概念与制度，目前已经出版了多本涉及公共机关侵权责任、司法审查等内容的著作。

(34)《美国联邦行政程序法》并没有取代之前的相关立法，反而仅在没有更具体的适用于相关行政机关的立法情况下方得以适用。这一方案能够较为有效、高效地实现行政法体系化、统一化的目标。这是因为国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。(58)此后，行政复议法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法典陆续颁行。(119)在目前中国行政法学体系中，有关公众的行政法权利探讨并不多见。(39)出于对二战的反思以及对科学不完全信任的缘故，司法审查自然受到了重视，法院甚至可以借助程序审查的外衣展开实质性审查。

See Robert Thomas Joe Tomlinson,Mapping Current Issues in Administrative Justice:Austerity and the 'More Bureaucratic Rationality' Approach,39 Journal of Social Welfare and Family Law 380(2017).③参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第34-35页。(71)参见李建良：《行政法基本十讲》，元照出版有限公司2017年版，第105页。

(30)有学者认为这是再次吹响新时代行政立法法典化的号角。钟瑞华、李洪雷：《论我国行政法法典化的意义与路径——以民法典编纂为参照》，载《行政管理改革》2020年第12期，第72页。

未来宜从行政争议解决机制的分工出发，应突出行政复议和行政诉讼制度的权利救济功能，弱化监督功能。1990年代以来，世界范围内的行政程序法典化运动蓬勃发展，如日本、韩国相继制定行政程序法，法国则于2015年制定了名为《公众与行政机关关系法典》的行政程序法。

未来行政性质的争议解决机制是采取嵌入式还是独立式，期待在行政法法典化的过程中得到解答。(52)三、行政法法典的体系化思维行政法调整范围广泛、规范性质庞杂且变动频繁，作为独立的部门产生较晚故而成熟性差，导致制定一部统一的行政法法典荆棘塞途。(70)数字社会、风险社会、全球化等新时代的挑战下，如何为行政法注入新的指导理念与建制原则，将是行政法体系化与法典化无法回避的首要课题。(88)还有学者认为，行政复议、行政诉讼、信访等均属于行政救济的范围，行政诉讼的主管机关为法院故不宜纳入行政程序法典的范畴，而其他两者应纳入行政程序法典的调整范围。

(62)[德]施密特·阿斯曼：《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版公司2009年版，第28页。(78)或许目前中国学界急于毕其功于一役而完成行政法法典化工作，但是其依然离不开对特别行政法的研究，必须关注一般行政法与特别行政法之间的关联(如下图所示)。

(114)参见前引(42)，第42页。对于法典体系的构建而言，以行政权规范为主线和明线，以公民、法人或者其他组织权利的确认和保障为暗线，可能是更合理的方案。

提法类似中国学者提出的中心概念，参见于安：《我国行政法体系改革的基本问题》，载《国家检察官学院学报》2012年第4期，第88页。中国曾于改革开放伊始展开行政法法典化工作，试图起草一个法典式的行政法通则或者行政法大纲，(54)既包括基本的行政实体法，又包括行政程序法和行政诉讼法，并为此草拟了十多份不同模式、不同构架的立法稿。

就行政程序法典的内容来看，各国虽然迥然相异，但是仍然拥有共通之处，大体涵盖行政程序的启动、行政程序当事人、管辖权规则、调查与证据、协商程序、听证权利、行政机关行使裁量权和程序运行的原则、时效、行政行为的界定、行政合同、行政上诉(一般是行政体系内的争议解决机制，还有其他的替代手段，如仲裁、调解、和解)、行政行为的执行、行政行为的中止、信息管理和组织机制运行(回避、合议机构决策机制等)以及行政程序的重开等制度。(74)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第193-194页。(115)事实上，针对传统行政法学以行政行为为中心展开建构的省思已经出现，如近年来域外提出行政法律关系理论因其能够提供更为全面的分析框架和开阔的观察视野，全面承认公众在行政法律关系中的权利，探索三方和多方的行政法律关系及其效果、保障机制，因而颇有取代行政行为理论之势。目前中国正在探讨行政法法典化的可能性及路径，可谓挑战与机遇并存。

有助于保障法的安定性，使公众能够对行政行为产生充分与合理的预期。(75)一般行政法与特别行政法的分类并未割裂两者之间的关联，由此经常会依照权力特征、事物本质、行政任务，形成所谓的中间行政法(如给付行政法、计划行政法)。

(64)以概念、规则、原则与制度等要素组成的法体系不仅仅使部门法学在学科建构上具有重大的意义，更表现为一种完整且稳定的法秩序，易于促使该部门法得以法典化。(80)参见朱芒：《中国行政法学的体系化困境及其突破方向》，载《清华法学》2015年第1期。

(112)经过立法机关的努力以及法院审判的积累，行政行为的概念已经在行政法学中形成了较为完整的体系。(125)有学者将之译为善政。